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Crédito Rural e Seu Potencial Para Promover a Preservação

Confira o artigo sobre o crédito rural e seu potencial para promover a preservação, escrito por Priscila Souza, et all.

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O estoque de terras desmatadas no Brasil permite expandir a produção agropecuária sem derrubar vegetação nativa. O país tem dado passos importantes para que a política de crédito rural gere incentivos apropriados para cumprir os objetivos de conservação do país.

Alinhar os subsídios com os objetivos de preservação pode trazer benefícios relevantes tanto em nível das propriedades quanto de país. A conservação ambiental é um bem público, o que justificaria a existência de subsídios aos produtores que mantenham florestas em suas propriedades. Sem dúvida, esta é uma questão que ganha ainda mais relevância no contexto atual de crise fiscal do Brasil. Ao direcionar os subsídios dessa forma, os recursos do crédito rural podem contribuir substancialmente para os esforços de preservação e, em particular, para a implementação do novo Código Florestal.

A Política Agrícola Comum (Common Agricultural Policy – CAP) da União Europeia alinha os subsídios governamentais à provisão de bens públicos. Mais de 95% das despesas no âmbito do CAP são pagamentos diretos aos produtores rurais, condicionados à provisão de bens públicos, o que inclui preservação das florestas, manutenção de boas condições do solo e conservação da biodiversidade. Os produtores devem estar de acordo com as regras ambientais para receberem a maioria dos recursos do CAP. Os Pagamentos Verdes (Green Payments), uma forma de pagamento direto da CAP, atualmente correspondem a 30% do orçamento disponível e exigem outras práticas sustentáveis. Além disso, os programas de desenvolvimento no escopo do CAP criam incentivos para a expansão de práticas ecológicas, como a agricultura orgânica.

O Brasil tem experiência em vincular crédito rural à sustentabilidade. As próximas seções analisam duas políticas fundamentais que estabeleceram essa conexão: (i) o Programa para Redução da Emissão de Gases de Efeito Estufa na Agricultura (Programa ABC), que é a principal linha de crédito rural orientada para promover preservação ambiental; e (ii) as Resoluções do Banco Central, que vincularam os subsídios governamentais do sistema de crédito brasileiro à provisão de bens públicos (proteção ambiental).

O Papel e Potencial do Programa ABC

A Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) tornou o comprometimento voluntário do Brasil na COP15 em Copenhagen em uma meta obrigatória. Estabelecida pela Lei 12.187 de 2009, a PNMC estabeleceu as metas de reduzir entre 36,1% e 38,9% as emissões de gases de efeito estufa em relação às emissões projetadas do país até 2020. Para esse propósito, estabeleceu o desenvolvimento de planos de mitigação setoriais. Um deles é o Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura (Plano ABC).

O objetivo do Plano ABC é promover a redução de gases de efeito estufa na agropecuária e permitir a adaptação do setor às mudanças climáticas. O Plano ABC visa reduzir essas emissões em aproximadamente 134 milhões a 163 milhões de toneladas de CO2 equivalentes. através de práticas e tecnologias que aumentam a eficiência tanto da produção quanto do uso de recursos naturais (Observatório ABC, 2017). Para esse propósito, o plano estabeleceu as seguintes metas: (i) recuperar 15 milhões de hectares de pastagens degradadas; (ii) expandir a adoção de sistemas de integração lavoura-pecuária- floresta (iLPF) em 4 milhões de hectares; (iii) expandir a adoção do sistema de plantio direto (SPD) em 8 milhões de hectares; (iv) expandir a adoção de fixação biológica do nitrogênio (FBN) em 5,5 milhões de hectares de áreas cultivadas, substituindo o uso de fertilizantes de nitrogênio; (v) expandir o plantio de florestas em 3 milhões de hectares; e (vi) expandir o uso de tecnologias para tratar 4,4 milhões de metros cúbicos de resíduos animais. O principal instrumento criado para alcançar esses objetivos foi o estabelecimento do Programa ABC, uma linha de crédito direcionada a financiar o Plano ABC (Observatório ABC, 2019).

O Programa ABC foi incluído no PAP no ano agrícola 2010/11, sendo operado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Entretanto, o Programa ABC teve sucesso limitado desde sua criação e vem tendo problemas que limitaram sua capacidade de atingir essas metas. Por exemplo, o montante total emprestado pelo programa nunca alcançou o montante disponível. Além disso, desde o ano agrícola 2014/15 – quando o ABC teve sua máxima histórica em alocação (R$ 4,5 bilhões)23 – há uma tendência de queda nos recursos para essa linha de crédito, tendo chegado a uma mínima de R$ 2 bilhões para o ano agrícola 2018/19. Apesar dessa trajetória de queda no nível de financiamento, os produtores têm se beneficiado, desde o ano agrícola 2016/17, cada vez mais do programa e no ano agrícola 2019/20 o montante emprestado pelo programa quase alcançou o montante disponível pela primeira vez.

De acordo com o Observatório ABC (2019), a combinação de melhores condições de financiamento e uma redução da oferta de recursos pode ter contribuído para o aumento na execução de recursos disponibilizados para o programa. Os empréstimos no âmbito do ABC aumentaram de R$ 1,13 bilhão24 no ano agrícola 2016/17 para R$ 2,06 bilhões no ano agrícola 2019/20. Neste ano agrícola (2020/21), houve acréscimo de R$ 400 milhões, totalizando R$ 2,5 bilhões em recursos do Programa ABC, o que representa um acréscimo de 19% em relação ao ano agrícola anterior. No Plano Safra 2020/21, o ABC possui a menor taxas de juros para crédito de investimento entre os programas dedicados a médios e grandes produtores (4,5-6%).

Estudos sobre o Plano ABC incluíram as seguintes sugestões para melhorar alguns aspectos de implementação: (i) melhorar a qualidade e disponibilidade da assistência técnica; (ii) resolver a regularização fundiária inconsistente; (iii) reduzir a burocracia do programa identificada pelos produtores; (iv) melhorar o marketing e conhecimento dos programas de empréstimo, termos e condições entre tomadores de empréstimo, profissionais da assistência técnica e instituições financeiras; (v) monitorar o cumprimento dos objetivos do programa ABC de forma mais consistente; (vi) avaliar e monitorar práticas agropecuárias de baixo carbono que não são financiadas atualmente por crédito rural, na expectativa de que esses programas sejam incluídos no programa ABC no futuro e (vii) considerar as externalidades positivas em termos de mitigação e adaptação para fixação das taxas de juros ABC (Observatório ABC, 2019). Em alguns anos agrícolas, a baixa demanda pelo programa ABC pode ser explicada pelas taxas de juros pouco atraentes, visto que produtores podem ter procurado crédito de outras fontes com melhores taxas, especialmente quando considerando os requisitos complexos de aplicação que os produtores enfrentam ao tentar acessar o crédito ABC.

A Agroicone (2020b) propõe medidas para promover a agropecuária de baixo carbono e apoiar a evolução contínua em produtividade e tecnologia. O estudo analisa os 10 anos do Plano ABC (2010-2020) e faz recomendações para a nova fase (2021-2030). A Agroicone sugere expandir as tecnologias que podem ser incluídas no Plano ABC, como tecnologias de irrigação, produção de biogás e fertilizantes vindos do tratamento de resíduo animal, energia fotovoltaica e outras alternativas. O estudo também sugere práticas que promovam sistemas de produção resilientes, como polinização, produção orgânica, agrossilvicultura, sistemas de produção integrados e regenerativos, recuperação de vegetação nativa, insumos biológicos, adubação verde e outras alternativas. Além disso, recomenda que o gerenciamento do Plano ABC seja focado no nível do estado, o que é considerado importante devido aos diferentes desafios regionais. Pode ser vantajoso que cada estado seja capaz de definir suas prioridades e estratégias, busque parcerias e recursos necessários. A Agroicone (2020 a,b) propõe, entre outras coisas, aumentar a proporção de crédito subsidiado para investimentos, especialmente direcionados para sistemas de produção resilientes e a recuperação de áreas degradadas (Programa ABC), para incorporar tomadores (e potenciais tomadores) do Programa ABC ao Fundo Garantidor de Investimento (FGRural), que está sendo criado pelo BNDES, e para aperfeiçoar o Programa ABC ao incorporar programas que tenham objetivos comuns – Moderagro e Inovagro – para simplificar o sistema.

Dadas as externalidades positivas do ABC na promoção de produção sustentável, mas seu alcance limitado até agora, o governo deve considerar melhorá-lo e expandi-lo. O apoio à adoção de técnicas de agricultura de baixo carbono fortalece o alinhamento entre políticas e a provisão de bens públicos.

Alinhando o Crédito Rural com Metas Ambientais: As Resoluções do Conselho Monetário Nacional

Os argumentos habituais usados para justificar os programas de crédito subsidiado, como geração de renda e equilíbrios comerciais, se aplicam não apenas à agropecuária, mas também a outros setores. O componente de provisão de bem público do novo Código Florestal – associado com a Reserva Legal e APP – traz racionalidade econômica à alocação de recursos públicos para o setor. Para permanecer em cumprimento com o Código Florestal, produtores deverão preservar ou recuperar vegetação nativa em seus estabelecimentos. Canalizar recursos públicos pode ajudar a impulsionar a preservação ambiental, tornando-a mais próxima do nível socialmente desejável, e justificando, de um ponto de vista econômico, a política de crédito rural. Assim, a implementação do novo Código Florestal oferece uma oportunidade única para consolidar a agropecuária sustentável no Brasil. Em um contexto fiscal complexo e em um momento em que o governo planeja implementar importantes reformas, o alinhamento entre essas duas políticas pode ajudar a corrigir distorções na política de crédito rural do Brasil.

Assegurar o cumprimento do Código Florestal pelos produtores é a garantia de que a produção de alimentos no Brasil será gerida de forma consistente com a proteção dos recursos naturais. Esse alinhamento vem ao encontro do interesse econômico do país, uma vez que as negociações climáticas estão cada vez mais associadas às negociações comerciais. Por exemplo, após 20 anos de negociações, foi concluído o acordo comercial mais significativo entre o Mercosul e a União Europeia – o Acordo de Livre Comércio UEMercosul. No entanto, a ratificação do acordo está em risco por causa dos contratempos do Brasil na governança ambiental. Recentemente, o Parlamento Europeu aprovou uma emenda enfatizando que o acordo birregional não pode ser ratificado em sua forma atual devido a preocupações com a política ambiental do governo brasileiro. Isso deixa claro que o alinhamento da produção agrícola com a proteção ambiental e a implementação do novo Código Florestal pode criar um ciclo virtuoso para o setor agropecuário brasileiro. A nova legislação ambiental pode promover a abertura de novos mercados, o que representa uma oportunidade de aumento de receita para os produtores. Isso, por sua vez, facilitará a implementação do código.

O atual Plano Safra (2020/21) implementou um aumento nos limites de empréstimo aos produtores com CAR validado, o que é uma exigência do Código Florestal. O limite de crédito para crédito de custeio é agora 10% maior para produtores que submetam o CAR validado. O Banco Central já sinalizou o interesse em aumentar esse limite para 20% (Banco Central do Brasil, 2020b). Outro passo importante seria condicionar o aumento no limite de crédito para produtores sem passivos ambientais ou para produtores com passivos ambientais, porém com um PRA aprovado pelas autoridades. Com essas novas regras, as instituições financeiras continuarão a decidir o quanto emprestar para cada tomador de acordo com sua avaliação de risco de crédito. Gerentes de banco terão a opção de expandir o limite de crédito para determinados tomadores que cumpram as condições ambientais.

A ampliação do limite de crédito pode ser facilmente implementada. Primeiramente, não há necessidade de recursos adicionais do Tesouro Nacional. Os recursos de crédito rural atuais só serão direcionados preferencialmente a produtores com um CAR validado, um primeiro passo para o cumprimento com o novo Código Florestal. Em segundo lugar, não há incompatibilidade entre a concepção técnica e política de crédito rural. A ampliação do crédito não interfere em outras regras de desembolso nem no montante de recursos disponíveis em cada linha de crédito, tampouco em qualquer questão regional, econômica ou política. Em terceiro lugar, os canais de distribuição de crédito permanecerão os mesmos. Dessa forma, não há interferência significativa na operação do sistema de crédito, que envolve milhares de gerentes espalhados em filiais bancárias por todo o país. Esses gerentes estão autorizados a aumentar o limite apenas para produtores que estejam em conformidade com os pré-requisitos do CAR. Assim, os custos de implementação da proposta são baixos e consistem principalmente em instruir gerentes de banco sobre a possibilidade de estender o limite de crédito para tomadores com CAR validado. Essa mesma simplicidade de implementação permanecerá se, em futuros Planos-Safra, as regras de elegibilidade para aumentos de limites de crédito incluírem maiores condições ambientais, beneficiando produtores sem passivos ambientais ou produtores com passivos ambientais, mas com um PRA aprovado.

Notavelmente, o uso de instrumentos de crédito como meio de promoção da proteção ambiental já se mostrou bem-sucedido no Brasil anteriormente. Conforme discutido na Seção 3.1, a Resolução 3.545 do CMN exigia que os produtores demonstrassem conformidade com as condições ambientais e apresentassem prova de títulos de propriedade legítimos. Como resultado, o desmatamento caiu 15% na região amazônica (Assunção, et al., 2019). Isso sugere que o crédito rural pode ser uma ferramenta eficaz para a conservação no Brasil. Houve também outras duas resoluções do CMN que aumentaram os limites de crédito rural baseado em condições ambientais, porém foram revogadas. A Resolução 4.106/2012 estabeleceu que limites de crédito baseados em custos de produção poderiam ser aumentados em até 15% se os tomadores provassem a existência de APP e Reserva Legal em suas propriedades ou apresentassem um PRA aprovado. A Resolução 4.226/2013, após a aprovação do novo Código Florestal, incluiu uma nova possibilidade: produtores rurais inscritos no CAR poderiam também se beneficiar de até 15% a mais de crédito para custos de produção. Assim, se o tomador pudesse provar legalmente a existência de APP e Reserva Legal, e estivesse inscrito no CAR, os limites de crédito poderiam aumentar em até 30%. Entretanto, a Resolução 4.412/2015 revogou ambas as regulações.

Enquanto o novo Código Florestal enfrenta importantes desafios de execução que requerem esforços e recursos significativos, o crédito rural pode se tornar um fator chave na implementação bem-sucedido do Código. O montante de recursos distribuídos pelas várias linhas de crédito rural pode ser uma importante fonte de recursos para a implementação da lei. Além disso, se o crédito rural beneficia produtores que estão em conformidade com o Código, isso irá aumentar os recursos privados de produtores rurais para o apoio à implementação da lei.

FAÇA A SUA ASSINATURA

Fonte

SOUZA, Priscila; HERSCHMANN, Stela; ASSUNÇÃO, Juliano. Política de Crédito Rural no Brasil: Agropecuária, Proteção Ambiental e Desenvolvimento Econômico. 1ª ed. Rio de Janeiro – RJ: Climate Policy Initiative, 2020.

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Murilo Salvador
Murilo Salvador
Técnico Agrícola com Habilitação em Agropecuária (IFES); Licenciado em Ciências Agrícolas (IFES) e Bacharelando em Medicina Veterinária (UNESC).